Новости

Автор ст. : Исмагилов Руслан Радиславович, старший помощник прокурора Республики Башкортостан по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами республики, органами местного самоуправления, кандидат философских наук

Полное название: К вопросу об универсальности принципа межведомственного взаимодействия при рассмотрении обращений в органы публичной власти, в том числе за предоставлением государственных и муниципальных услуг

Статья опубликована в правовом научно-практическом журнале «Законность».

Большое значение в деле упрощения административных процедур, снижения административных барьеров для субъектов предпринимательской деятельности имеет соблюдение требований к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных услуг в части запрета требования от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги.

В соответствии с федеральным законом государственная услуга обладает двумя определяющими признаками: заявительный характер и реализация функций соответствующего органа государственной власти в пределах установленных полномочий. Легистское толкование понятия «государственная услуга» позволяет включить в него практически любую юридически значимую деятельность уполномоченных органов, основанием которой выступает обращение заявителя. При этом одной из организационных основ оказания государственных услуг является принцип межведомственного взаимодействия.

Не вызовет больших теоретический споров утверждение о том, что государственная поддержка отдельных категорий производителей посредством предоставления бюджетных субсидий относится к полномочиям органов государственной власти, осуществляемой по заявлениям заинтересованных лиц.

Таким образом, возможно утверждение о том, что нормы федерального законодательства о порядке оказания государственных услуг, в том числе в части обеспечения при этом межведомственного взаимодействия, обязательны к применению при принятии решения о субсидировании отдельных категорий производителей.

В отношении субъектов малого и среднего предпринимательства Федеральным законом от № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» прямо установлен заявительный порядок обращения за оказанием государственной поддержки, предоставляемой, в том числе в финансовой форме в виде субсидий. При этом закон запрещает требовать у заявителей документы, имеющиеся в распоряжении соответствующих органов, то есть устанавливает специальную норму в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства в дополнение к общей норме, сформулированной в федеральном законе о порядке оказания государственных услуг.

Правовая позиция, в соответствии с которой обращение в государственные органы за получением субсидии подпадает под действие Федерального закона от № 210-ФЗ, подтверждена и судебной практикой. Как пример можно привести определение Верховного Суда РФ от № 26-АПГ14-1, в котором суд, рассматривая положения постановления Правительства Республики Ингушетия от № 43 об утверждении правил предоставления из республиканского бюджета субсидий в рамках реализации республиканской целевой программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» применил положения Федерального закона от № 210-ФЗ в части порядка рассмотрения заявлений.

Следует отметить, что требование об обеспечении межведомственного взаимодействия при обращении заявителя за получением субсидии инкорпорировано в тексты нормативных правовых актов, устанавливающих порядок предоставления субсидий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях предоставление субсидий включено в перечни государственных и муниципальных услуг.

Прокуратурой Республики Башкортостан в данном направлении проделана значительная работа: проведено заседание межведомственной рабочей группы по обеспечению единства правового пространства, внесены и удовлетворены акты прокурорского реагирования, органами исполнительной власти приняты во внимание замечания к проектам нормативных правовых актов. В настоящее время согласованная позиция прокуратуры и органов государственной власти заключается в обязательном указании на возможность межведомственного запроса в актах, регулирующих порядок предоставления субсидий.

Однако практика судебного обжалования нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления субсидий, в которых закреплена императивная обязанность заявителей по предоставлению всего комплекта документов, необходимых для принятия соответствующего решения, без возможности истребования документов, имеющихся в распоряжении компетентных органов, в порядке межведомственного взаимодействия, привела к неоднозначной ситуации.

Так, прокуратура Пермского края оспорила отдельные положения постановления краевого Правительства от № 254-п о предоставлении субсидий перевозчикам водным транспортом пригородного сообщения в части законности истребования у заявителя соответствующей лицензии, выписок из ЕГРЮЛ и ЕГРИП, справок из налоговых органов, т.е. просила признать соответствующий перечень документов недействующим, так как данные документы могут быть запрошены уполномоченным органом в порядке межведомственного взаимодействия.

Судом в удовлетворении требований прокурора отказано (определение ВС РФ от № 44-АПГ14-8), так как оспоренный акт федеральному законодательству не противоречит, административных барьеров для субъектов малого и среднего предпринимательства не устанавливает. При этом суд обратил внимание на то, что для принятия законного решения в распоряжении органа государственной власти должен быть полный перечень документов, предусмотренным нормативным правовым актов о предоставлении субсидии.

На наш взгляд прокурор в данном процессе не оспаривал обоснованность наличия всех документов при принятии решения о субсидировании, а лишь указывал на то, что часть из них может быть истребована в порядке межведомственного взаимодействия, т.е. требовал признать данный перечень противоречащим законодательству в части отсутствия права заявителя не предоставлять документы, имеющиеся в распоряжении соответствующих органов.

При этом суд указал, что оспариваемый перечень документов сам по себе не отменяет предписаний Федерального закона от № 209-ФЗ в части запрета на истребование у предпринимателей всех документов, т.е. указал на прямое действие данных норм федерального закона в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства.

Практически с аналогичным требованием в суд обратился заместитель прокурора Республики Саха (Якутия). В заявлении указывалось на несоответствие Федеральному закону от № 210-ФЗ императивного характера предоставления документов для предоставления субсидии. Судом в удовлетворении полностью отказано (определение ВС РФ от № 74-АПГ15-4) в связи с тем, что данные отношения регулируются лишь бюджетным законодательством, положения Федерального закона о порядке оказания государственных услуг к ним не применимы.

Между тем государственная услуга по оказанию поддержки путём предоставления субсидии, по нашему мнению, регулируется как бюджетным законодательством, так и законодательством о порядке оказания государственных услуг; при этом регулирование порядка предоставления субсидии, т.е. реализация уполномоченным уровнем публичной власти требований части 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, не исключает распространения на данные отношения принципа межведомственного взаимодействия при рассмотрении обращений производителей.

Федеральный законодатель, сформулировав общее требование об обеспечении межведомственного взаимодействия при рассмотрении заявлений при оказании государственных услуг и поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, также установил данное правило и в специальных законах. Так, например, межведомственное взаимодействие предусмотрено Налоговым кодексом РФ при ведении реестра участников региональных инвестиционных проектов, Федеральным законом от № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» при ведении реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, Градостроительным кодексом РФ при проведении аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории, Федеральным законом от № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ» при рассмотрении заявки на приобретение статуса резидента территории, Федеральным законом от № 135-Фз «О защите конкуренции» при даче согласия на сделки, подпадающие под государственный контроль за экономической концентрацией, Федеральным законом от № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» при приобретении федеральных специальных или акцизных марок, законодательством о лицензировании и многими другими законодательными актами.

Но при этом, например, тарифное законодательство, несмотря на наличие признаков государственной услуги, межведомственного взаимодействия не предусматривает.

Между тем можно сделать вывод о том, что обеспечение межведомственного взаимодействия при работе с заявителем является одним из принципов современного государственного управления, направленного на упрощение получения государственных услуг, улучшение инвестиционного климата, поддержку предпринимательской деятельности.

Из сложившейся ситуации имеется два выхода. Так, существующий правовой акт, устанавливающий порядок предоставления субсидий и не предусматривающий право заявителя не предоставлять документы, имеющиеся в распоряжении компетентных органов, может быть признан судом противоречащим закону именно в части отсутствия межведомственного взаимодействия. Практика признания нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству в части отсутствия в нём тех или иных положений имеется (определения ВС РФ от № 74-АПГ15-3, от № 44-АПГ14-9). В этой связи следует отметить новеллу Кодекса административного судопроизводства РФ в части права суда при установлении недостаточной правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений возложить на орган публичной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, т.е. суд может установить обязанность по нормативному обеспечению межведомственного взаимодействия.

Либо ст. 78 Бюджетного кодекса РФ должна быть дополнена специальными положениями, вводящими принцип межведомственного взаимодействия.

Учитывая общий тренд российского законодательства на повышение значимости межведомственного взаимодействия органам государственной власти и прокуратуры следует принять ряд мер, направленных на то, чтобы данный прогрессивный принцип был применим и в сфере бюджетного субсидирования производителей.