Новости

Прокуратурой области совместно с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Вологодской области» проведено обобщение по вопросу законности в сфере муниципального нормотворчества на территории Вологодской области, а также практики надзорной деятельности городских и районных прокуроров при выявлении нарушений в данной сфере.

По результатам такого анализа заместителем прокурора области Васильковым А.А. и председателем Правления Ассоциации Сапожниковым Ю.В. подписано совместное информационное письмо, адресованное прокурорам и главам муниципальных образований области, для использования его положений при организации и осуществлении конструктивного взаимодействия в целях безусловного соответствия действующих и издаваемых муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) федеральному и региональному законодательству.

Текст информационного письма приводится ниже.

ПРОКУРАТУРА ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

АССОЦИАЦИЯ «СОВЕТ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ»

18.04.2018 № 22-23-2018/53 / 915

ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО

о состоянии законности в сфере муниципального нормотворчества

и реализации полномочий прокурорами в данной сфере

Прокуратурой области совместно с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Вологодской области» проанализировано состояние законности в сфере муниципального нормотворчества на территории Вологодской области, а также практика надзорной деятельности городских и районных прокуроров при выявлении нарушений в данной сфере.

Деятельность публичной администрации невозможно представить без принимаемых в рамках предоставленных ей полномочий нормативных правовых актов (далее - НПА), направленных на регламентацию общественных отношений того или иного вида.

В результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ» (далее - Закон «О прокуратуре РФ») к предмету прокурорского надзора относится соответствие законам правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами.

Согласно п. 4 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» участие в правотворчестве является самостоятельной функцией прокуратуры, и совершенствованию данного вида деятельности прокуратуры придается особое значение. Исходя из этого, органы прокуратуры участвуют также и в проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (далее - приказ № 144) на прокуроров возлагается в том числе задача предотвращения принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству.

Выполнение данной задачи обеспечивается путем изучения проектов нормативных правовых актов, подготовки и направления замечаний и предложений (заключений) в случае несоответствия таких проектов федеральному и региональному законодательству, наличия коррупциогенных факторов и нарушений правил юридической техники.

С учетом положений п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления» (далее - приказ № 155), п. 2.7 Положения об организации надзора в рассматриваемой сфере, утвержденного приказом прокурора области от 05.06.2012 № 66, прокурорам городов и районов предписано обеспечить полноту поступления в прокуратуру проектов издаваемых (принимаемых) поднадзорными органами местного самоуправления нормативных правовых актов.

Наиболее эффективным средством для реализации таких полномочий прокурора следует признать принятие органами местного самоуправления правовых актов, устанавливающих процедуру представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов и их проектов.

На необходимость инициирования внесения изменений в муниципальные правовые акты в целях установления такой процедуры указывается и в п. 1.3 приказа Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».

Принятие таких правовых актов позволило обеспечить эффективную систему обеспечения законности муниципального нормотворчества на территории ряда муниципальных образований области.

Например, ещё в 2012 году во всех сельских поселениях Вологодского муниципального района по инициативе прокурора района приняты нормативные правовые акты, устанавливающие порядок взаимодействия с прокуратурой при проведении правовой и антикоррупционной экспертизы НПА и их проектов.

Представительным Собранием Вологодского муниципального района принято решение от 21.02.2012 № 364 «О направлении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Представительного Собрания Вологодского муниципального района в прокуратуру района». В администрации Вологодского муниципального района издано распоряжение от 04.02.2008 № 82 «О предоставлении муниципальных правовых актов в органы прокуратуры РФ».

По результатам изучения прокурорами городов и районов в 2017 г. 10765 (АППГ - 11304) проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления составлено 662 (АППГ - 856) отрицательных заключения, из них 569 (АППГ - 693) с указанием на нарушения федерального (регионального) законодательства.

Большинство нарушений действующего законодательства выявляется в проектируемых актах, регулирующих отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, управления и распоряжения муниципальным имуществом, а также в сфере антикоррупционного законодательства.

Реализуются прокурорами и иные формы участия в правотворчестве.

Активно реализуется предоставленное им уставами всех 209 муниципальных образований области право нормотворческой инициативы. Прокуроры ответственно подходят к вопросу реализации рассматриваемого права, используя его как средство защиты прав и свобод граждан и организаций. При разработке проектов нормативных правовых актов учитываются материалы надзорной практики, обращения физических и юридических лиц и иные сведения о нарушениях законов, вызванных недостатками правового регулирования на местном уровне.

В 2017 г. с использованием данного права в органы местного самоуправления внесено 119 (АППГ - 215) проектов нормативных правовых актов, 102 (АППГ - 187) из которых принято в прошедшем периоде.

В частности, прокурором Вологодского района с использованием права нормотворческой инициативы в Представительное Собрание района внесено 2 проекта нормативных правовых актов:

- «Об осуществлении органами местного самоуправления Вологодского муниципального района мероприятий в сфере профилактики правонарушений»,

- «Об утверждении правил ведения администрацией Вологодского муниципального района перечня видов муниципального контроля».

По результатам их рассмотрения Представительным Собранием 24.10.2017 приняты соответствующие решения.

Прокурором Никольского района 15.12.2017 главе Никольского муниципального района в порядке нормотворческой инициативы направлен проект нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в утвержденный решением Представительного Собрания Никольского муниципального района 22.08.2008 № 169 Порядок организации и проведения публичных слушаний, который рассмотрен и признан обоснованным (в настоящее время планируется принятие соответствующего акта).

По инициативе прокурора города Вологды Вологодской городской Думой принято решение от 21.09.2017 № 1271 «О внесении изменения в решение Вологодской городской Думы от 02 апреля 2007 года № 392 «О Правилах благоустройства муниципального образования «Город Вологда».

В соответствии с требованиями п. 2.2 приказа № 144 муниципальным органам оказывается необходимая помощь в разработке модельных правовых актов. В 2017 г. в органы местного самоуправления направлен 121 (АППГ - 114) проект модельных правовых актов, на основании которых приняты 446 (АППГ - 445) нормативных правовых актов.

К примеру, только прокурором Вологодского района в органы местного самоуправления направлено 11 модельных правовых актов, по результатам рассмотрения которых приняты 47 нормативных правовых актов по вопросам создания условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка; участия в профилактике терроризма и экстремизма, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; заключения договоров (соглашений) с казачьими обществами; организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью; приема, регистрации и рассмотрения администрацией уведомлений о проведении собраний, митингов, демонстрации, шествий и пикетирования; проверки соблюдения гражданином, замещавшим должность муниципальной службы, запрета на замещение на условиях трудового договора должности и (или) на выполнение работ (оказание услуг) в организациях на условиях гражданско-правового договора и др.

Прокуроры городов и районов принимают меры по совершенствованию муниципального сегмента правотворчества, по устранению пробелов правового регулирования.

В изложенных целях, в частности, вносятся предложения в планы подготовки нормативных правовых актов органов местного самоуправления. За 2017 г. прокурорами внесено 215 (АППГ - 181) таких предложений.

Предложения в нормотворческой деятельности касались необходимости внесения изменений в законодательство о публичных мероприятиях, о противодействии коррупции, в сфере муниципальной службы, прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, муниципальной собственности, бюджетного законодательства.

Учитывая положения п. 2.3 приказа № 155 особое внимание прокурорами уделяется своевременному проведению мониторинга законодательства, составлению актов сверок и направлению в органы местного самоуправления информационных писем и предложений о необходимости принятия или приведения в соответствие с изменениями федерального (регионального) законодательства муниципальных правовых актов. В 2017 г. направлено 567 (АППГ - 540) таких информаций, из них учтено 438 (АППГ - 443).

В условиях активного совершенствования на федеральном и региональном уровнях правовой регламентации общественных отношений, в том числе по вопросам, относящимся к компетенции муниципалитетов, данное направление является важной формой участия прокурора в правотворчестве.

Генеральный прокурор РФ, называя в ряде приказов надзор за законностью правовых актов (в том числе нормативных правовых актов органов местного самоуправления) одним из основных направлений надзорной деятельности, определяет арсенал средств прокурора по выявлению нарушений законности и реагированию на такие нарушения.

В силу положений приказа № 155, в случаях отклонения замечаний на проекты нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному (региональному) законодательству, прокурору следует направлять информацию главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования им права отклонить такие муниципальные нормативные правовые акты.

Прокурор должен безотлагательно реагировать на все факты принятия нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному (региональному) законодательству путем принесения протестов, которые в силу положений Закона «О прокуратуре РФ» (ст. 23) подлежат обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента поступления, а в случае их принесения на решение представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании.

В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом прокурор уполномочен обратиться с заявлениями в суд.

Выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере муниципального нормотворчества, прокурор вправе использовать такую форму реагирования, как представление, в котором при наличии оснований в обязательном порядке ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Данная мера реагирования применяется прокурором также в случае выявления фактов не принятия органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки мер к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В последнем случае прокурор также вправе в установленном порядке инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. ст. 73 и 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Между тем результаты проводимых прокуратурой области проверок состояния законности в сфере нормотворчества на муниципальном уровне, а также дистанционного мониторинга муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований Вологодской области свидетельствуют о наличии отдельных проблем во взаимодействии городских и районных прокуратур с поднадзорными органами местного самоуправления.

До настоящего времени не во всех муниципальных образованиях обеспечена полнота поступления в прокуратуры проектов принимаемых НПА, в данных целях не всеми органами местного самоуправления приняты соответствующие правовые акты.

Акты прокурорского реагирования (протесты и представления) в ряде случаев рассматриваются с нарушением установленных Законом «О прокуратуре РФ» сроков. Прокуроры не информируются о принятых в соответствии с его требованиями мерах по устранению причин и условий, способствовавших нарушениям закона. Не принимаются своевременные и объективные меры к лицам, допустившим такие нарушения.

В муниципальных образованиях (как в органах местного самоуправления, так и со стороны прокуроров) нередко отсутствует должный контроль за своевременным внесением изменений в уставы, исполнением требований подп. «а» п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» об обязательном размещении на сайтах органов местного самоуправления информации обо всех принимаемых данными органами НПА.

Не обеспечено поступление в прокуратуры исчерпывающей информации о планах нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в целях своевременного внесения предложений об их корректировке в целях инициирования рассмотрения актуальных вопросов борьбы с преступностью, коррупцией, защиты прав и свобод граждан (п. 1.3 приказа Генерального прокурора РФ от 24.11.2008 № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления»).

Результатом отмеченных недостатков является значительное количество выявляемых в ходе проверок действующих муниципальных правовых актов нормативного характера, принятых (изданных) органами местного самоуправления в редакциях, не соответствующих федеральному и областному законодательству, а также содержащих коррупциогенные факторы.

Предлагается использовать положения настоящего письма при организации и осуществлении совместной с городскими и районными прокуратурами нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, обеспечения на данном направлении деятельности конструктивного взаимодействия в целях безусловного соответствия действующих и издаваемых муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) федеральному и региональному законодательству.

Заместитель прокурора области

А.А. Васильков

Председатель Правления Ассоциации

Ю.В. Сапожников